案例簡(jiǎn)介

    山東省某基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，政府于2016年12月通過(guò)招標(biāo)方式確定某國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方全資設(shè)立項(xiàng)目公司并與政府簽訂PPP合同。項(xiàng)目采用BOT（建設(shè)—運(yùn)行—移交）模式，政府付費(fèi)。建設(shè)期三年，運(yùn)營(yíng)期20年，政府在項(xiàng)目投運(yùn)后開(kāi)始向項(xiàng)目公司支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用（含建設(shè)期投資）。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，由于工期緊張，為節(jié)省時(shí)間，經(jīng)報(bào)政府方同意，項(xiàng)目公司通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性談判方式選擇確定了項(xiàng)目所需的某大型設(shè)備的供應(yīng)商，并與之簽訂設(shè)備供貨合同，設(shè)備供貨合同總金額8500萬(wàn)元。不久，當(dāng)?shù)卣型稑?biāo)監(jiān)管部門(mén)接到舉報(bào)稱(chēng)：根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，該項(xiàng)目屬于依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目，項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)方式簽訂設(shè)備供貨合同，否則合同應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。招投標(biāo)監(jiān)管部門(mén)遂向項(xiàng)目公司發(fā)出書(shū)面通知，要求其進(jìn)行整改。項(xiàng)目公司提出異議，認(rèn)為該P(yáng)PP項(xiàng)目屬于政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《政府采購(gòu)法》，按照《政府采購(gòu)法》操作，上述情況下可以不采用招標(biāo)方式。

法律分析

（一）本案PPP項(xiàng)目是否屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目

《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定，本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。從以上規(guī)定可以看出，是否屬于政府采購(gòu)，取決于三個(gè)因素：

1.采購(gòu)主體，政府采購(gòu)的主體必須是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或團(tuán)體組織。

2.采購(gòu)資金，采購(gòu)所使用的資金必須為財(cái)政性資金。

3.采購(gòu)標(biāo)的，采購(gòu)標(biāo)的必須為貨物、工程或者服務(wù)，且需在政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)或在政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上。

根據(jù)上述定義，本案中的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)屬于政府采購(gòu)項(xiàng)目。首先看采購(gòu)主體，本案中采購(gòu)主體是項(xiàng)目公司，在表面上與《政府采購(gòu)法》規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或團(tuán)體組織并不一致，但是由于是PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目公司系根據(jù)政府授權(quán)開(kāi)展PPP項(xiàng)目建設(shè)，因此可以理解為采購(gòu)主體仍然是國(guó)家機(jī)關(guān)；再看采購(gòu)資金，本案中的采購(gòu)資金雖然表面上是由項(xiàng)目公司支出的，但由于是政府付費(fèi)項(xiàng)目，所有的建設(shè)資金包括其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用最終都需要由政府預(yù)算承擔(dān)，因此采購(gòu)資金應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為財(cái)政性資金，在BOT項(xiàng)目中，通常項(xiàng)目資產(chǎn)自始至終也是屬于政府的。當(dāng)然，對(duì)于使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，建設(shè)過(guò)程中所使用的采購(gòu)資金則不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為財(cái)政性資金；最后看采購(gòu)標(biāo)的，本案中的采購(gòu)標(biāo)的是大型設(shè)備，采購(gòu)金額達(dá)到8500萬(wàn)元，山東省當(dāng)時(shí)執(zhí)行的貨物類(lèi)項(xiàng)目采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)為50萬(wàn)元，本案所涉及的采購(gòu)金額完全符合《政府采購(gòu)法》關(guān)于采購(gòu)標(biāo)的的金額要求。

（二）本案PPP項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》及相關(guān)配套規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的下列工程建設(shè)項(xiàng)目，必須依法進(jìn)行招標(biāo)：

1.大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目。

2.全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目。使用國(guó)有資金投資項(xiàng)目的范圍包括：

（1）使用各級(jí)財(cái)政預(yù)算資金的項(xiàng)目；

（2）使用納入財(cái)政管理的各種政府性專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金的項(xiàng)目；

（3）使用國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位自有資金，并且國(guó)有資產(chǎn)投資者實(shí)際擁有控制權(quán)的項(xiàng)目。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，適用本法。

本案中的PPP項(xiàng)目既屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，又是全部使用國(guó)有資金投資的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)，且須遵守《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定。

（三）本案PPP項(xiàng)目設(shè)備采購(gòu)是否可采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式

如前所述，本案PPP項(xiàng)目既屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，又是全部使用國(guó)有資金投資的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)。但是需要注意的是，依法進(jìn)行招標(biāo)并不表示在任何情況下均需進(jìn)行招標(biāo)。事實(shí)上，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》相關(guān)規(guī)定，最終是否必須進(jìn)行招標(biāo)，還要看采購(gòu)金額是否達(dá)到要求以及是否有法定可以不招標(biāo)的情形。

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，除《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：

1.需要采用不可替代的專(zhuān)利或者專(zhuān)有技術(shù)……

2.國(guó)家規(guī)定的其他特殊情形。

《政府采購(gòu)法》第三十條規(guī)定，采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的，可以依照本法采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)。也就是說(shuō)，雖然根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》，本案PPP項(xiàng)目設(shè)備采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)方式進(jìn)行，但是由于存在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條所規(guī)定的“國(guó)家規(guī)定的特殊情形”（《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采用招標(biāo)所需時(shí)間不能滿足用戶緊急需要的，可以依照本法采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式采購(gòu)），因此，本案PPP項(xiàng)目設(shè)備采購(gòu)并非必須進(jìn)行招標(biāo)，而是可以按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式。

律師建議

PPP項(xiàng)目采購(gòu)是否應(yīng)遵守《政府采購(gòu)法》，主要取決于對(duì)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)認(rèn)定，即是否屬于政府投資項(xiàng)目。對(duì)于PPP項(xiàng)目的性質(zhì)認(rèn)定，由于沒(méi)有明確的法律規(guī)定，目前無(wú)論理論界還是實(shí)踐中都存在很大的分歧：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的承擔(dān)主體是社會(huì)資本方項(xiàng)目資金也是由社會(huì)資本方或者說(shuō)大部分資金是由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)籌集的，因此PPP項(xiàng)目不應(yīng)當(dāng)屬于政府投資項(xiàng)目；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，PPP項(xiàng)目是政府立項(xiàng)的，走的是審批制流程，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)），只有政府投資項(xiàng)目，才需要按照審批制進(jìn)行立項(xiàng)。社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）只是根據(jù)政府授權(quán)進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)，而且政府需要對(duì)社會(huì)資本方的投資回收及合理利潤(rùn)提供相應(yīng)的保障（比如補(bǔ)貼、政府付費(fèi)以及其他條件），因此大部分PPP項(xiàng)目（使用者付費(fèi)項(xiàng)目除外）應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為政府投資項(xiàng)目。PPP目前已成為政府投資及開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的主要方式，如果按照目前《政府采購(gòu)法》關(guān)于政府采購(gòu)的字面意思進(jìn)行界定，大量的PPP項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)將游離于政府采購(gòu)監(jiān)管之外，不利于規(guī)范政府采購(gòu)行為以及維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。為了避免出現(xiàn)上述問(wèn)題，便于企業(yè)依法合規(guī)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，根據(jù)《政府采購(gòu)法》的立法目的，筆者認(rèn)為以下PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)納入政府投資和采購(gòu)范圍：根據(jù)PPP合同，項(xiàng)目資產(chǎn)在建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期均歸政府所有的項(xiàng)目（但政府需要提供投資回收保障條件）以及主要依靠政府付費(fèi)或補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)投資回收的項(xiàng)目。建議相關(guān)部門(mén)出臺(tái)規(guī)定明確以下事項(xiàng)：

1.《政府采購(gòu)法》中的采購(gòu)主體除了國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織以外，還應(yīng)包括根據(jù)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織授權(quán)進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)的企業(yè)法人（比如PPP項(xiàng)目公司）。

2.《政府采購(gòu)法》中的財(cái)政性資金還應(yīng)包括被間接使用（通過(guò)政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼形式）的財(cái)政性資金。

  作者：徐新河，陽(yáng)光時(shí)代律師事務(wù)所

 來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》