案例簡介

某民營企業(yè)投資建設(shè)太陽能電站項目，總裝機100MW。取得備案文件后，該企業(yè)（以下稱“太陽能公司”）即組織開展工程總承包合同招標(biāo)工作。招標(biāo)文件規(guī)定，投標(biāo)人需具備電力工程施工總承包二級資質(zhì)或光伏組件生產(chǎn)制造能力。某設(shè)計院具有電力工程設(shè)計甲級資質(zhì)，與某具有電力工程施工總承包二級資質(zhì)的企業(yè)組成聯(lián)合體參加了工程總承包合同投標(biāo)。經(jīng)評審后，某光伏組件制造企業(yè)綜合排名第一，設(shè)計院所組成的聯(lián)合體綜合排名第二。最后某光伏組件制造企業(yè)被確定為中標(biāo)人，并與太陽能公司簽訂了總承包合同。設(shè)計院認(rèn)為，光伏組件制造企業(yè)不具備工程總承包資格，所簽訂合同當(dāng)屬無效，并以此為由向太陽能公司提出異議。

法律分析

上述案例中，光伏組件制造企業(yè)與太陽能公司簽訂的總承包合同究竟有效與否？筆者簡要分析如下，供大家參考。

根據(jù)《合同法》第五十二條，只有存在下列情形（包括其中任一情形）時，合同方可被認(rèn)定無效：

（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；

（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；

（三）以合法形式掩蓋非法目的；

（四）損害社會公共利益；

（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。

根據(jù)筆者了解，本案中，光伏組件制造企業(yè)與太陽能公司在總承包合同招標(biāo)簽約過程中并不存在上述《合同法》規(guī)定的前四種無效情況。那么，設(shè)計院提出的光伏組件制造企業(yè)不具備工程總承包資質(zhì)，是否構(gòu)成違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定而導(dǎo)致合同無效呢?我們一起看一下目前國家對于工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理的相關(guān)規(guī)定。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（建市〔2016〕93號）第七條關(guān)于工程總承包企業(yè)的基本條件部分規(guī)定，工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)。該規(guī)定是目前國家關(guān)于工程總承包企業(yè)資質(zhì)方面的唯一的強制性要求。本案中的光伏組件制造企業(yè)不具備工程設(shè)計資質(zhì)，也沒有工程施工資質(zhì)，明顯違反了93號文關(guān)于工程總承包企業(yè)基本條件的規(guī)定。那么違反93號文是否可能導(dǎo)致工程總承包合同無效呢?答案是否定的。因為93號文只是住建部的文件，不是法律，也不是行政法規(guī)。即使違反該文件規(guī)定，也不會發(fā)生違反法律或行政法規(guī)的情況，不足以導(dǎo)致工程總承包合同無效。

但是即便如此，筆者依然認(rèn)為，光伏組件制造企業(yè)與太陽能公司簽訂的工程總承包合同依然是無效的，主要原因是招標(biāo)人涉嫌以不合理條件對潛在投標(biāo)人進(jìn)行限制?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十八條規(guī)定，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對潛在投標(biāo)人實行歧視待遇?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》第八十二條規(guī)定，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的招標(biāo)投標(biāo)活動違反招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，對中標(biāo)結(jié)果造成實質(zhì)性影響，且不能采取補救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無效。

本案中，招標(biāo)文件規(guī)定，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)具有電力工程施工總承包二級資質(zhì)或光伏組件生產(chǎn)制造能力，僅具有設(shè)計資質(zhì)的單位因不符合上述要求而無法參加投標(biāo)。而《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》（建市〔2003〕30號）明確提出，鼓勵具有工程勘察、設(shè)計或施工總承包資質(zhì)的勘察、設(shè)計和施工企業(yè)，在其勘察、設(shè)計或施工總承包資質(zhì)等級許可的工程項目范圍內(nèi)開展工程總承包業(yè)務(wù)。93號文亦進(jìn)一步明確，工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì)。以上文件均允許并鼓勵設(shè)計單位承攬工程總承包業(yè)務(wù)。但本案招標(biāo)人（太陽能公司）允許具有施工資質(zhì)的單位，甚至不具備國家規(guī)定的總承包基本條件的制造企業(yè)參加投標(biāo)，卻不允許設(shè)計單位參加投標(biāo)，應(yīng)屬于以不合理條件限制潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)。有人提出，即使該項目確實存在以不合理條件限制潛在投標(biāo)人的情況，也不足以影響總承包合同的效力。理由是該項目是民營企業(yè)投資的，不屬于依法必須招標(biāo)的項目，不適用《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第八十二條的規(guī)定。事實上這是一種誤解，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》以及《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，只要是能源項目，無論其資金來源如何，均屬于依法必須招標(biāo)的項目。太陽能電站項目顯然屬于依法必須招標(biāo)的項目無疑，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第八十二條，由于太陽能公司違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，并直接影響到中標(biāo)結(jié)果，其確定光伏組件制造企業(yè)作為中標(biāo)人的行為應(yīng)屬無效，基于此所簽訂的合同由于不符合《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，也應(yīng)歸于無效。

律師建議

本案中，設(shè)計院不能以光伏組件制造企業(yè)不具備工程總承包企業(yè)資質(zhì)為由主張其所簽訂的合同無效，因為國家目前并未設(shè)定工程總承包資質(zhì)要求，只是在部委層面提出了工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備的基本條件。資質(zhì)條件屬于行政許可范疇，只有行政法規(guī)或法律層面方可設(shè)定。雖然光伏組件制造企業(yè)不具備工程總承包企業(yè)的基本條件，但由于并不違反法律或行政法規(guī)，亦不存在其他可導(dǎo)致合同無效的情形，因此其所簽訂的總承包合同并不會因此而無效。但是由于太陽能公司在招標(biāo)過程中存在以不合理條件限制潛在投標(biāo)人的情況，違反了法律的強制性規(guī)定。為維護(hù)自身的合法權(quán)益，設(shè)計院可以要求招投標(biāo)監(jiān)管部門認(rèn)定合同無效，由太陽能公司在對招標(biāo)文件資格條件進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整后重新組織招標(biāo)活動。

另外，本案也暴露出我國在工程總承包企業(yè)資質(zhì)管理方面的尷尬局面：關(guān)于工程總承包企業(yè)資質(zhì)要求的規(guī)定效力較低，對違規(guī)（不符合工程總承包企業(yè)基本條件）承攬總承包項目的企業(yè)沒有相應(yīng)的處罰措施，威懾力不足，故在實踐中難以得到有效執(zhí)行。為了規(guī)范工程總承包市場秩序，提高工程總承包企業(yè)準(zhǔn)入門檻，保證建設(shè)工程質(zhì)量，筆者建議立法部門盡快從法律或行政法規(guī)層面對工程總承包企業(yè)的主體資格等做出規(guī)定，培養(yǎng)一批真正具有工程總承包綜合管理能力和具備一定實力的工程企業(yè)，引導(dǎo)工程總承包市場健康發(fā)展。

   作者：徐新河，陽光時代律師事務(wù)所；稅雪，國網(wǎng)物資有限公司

   來源：《招標(biāo)采購管理》