編者按：采用 PPP 模式建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目通常具有建設(shè)周期較長、投資巨大、融資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、參與方多等特點，往往存在著很大的風(fēng)險，且在全壽命周期各個階段面臨的風(fēng)險不同。本文通過梳理總結(jié)國內(nèi)外專家學(xué)者的研究，系統(tǒng)地識別了PPP項目主要風(fēng)險因素，包括系統(tǒng)風(fēng)險和非系統(tǒng)風(fēng)險，并分析了這些因素產(chǎn)生的原因和造成的影響，為PPP項目加強(qiáng)風(fēng)險管理提供了技術(shù)支持。
一、前言
面對日趨增長的公共服務(wù)需求，政府部門由于資金緊缺，以及缺乏長期而有效的經(jīng)營管理，開始越來越多地轉(zhuǎn)向市場，求助于私營機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，PPP模式在全世界的應(yīng)用成為一種趨勢。但PPP模式亦是一把雙刃劍，它能解決政府發(fā)展公用事業(yè)資金不足的瓶頸，通過市場機(jī)制可以更加靈活地運(yùn)作，對社會資源進(jìn)行優(yōu)化配置，因而與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式被視為一種更具社會效益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方式，但是如果應(yīng)用不當(dāng)，亦會給政府、公眾及私人機(jī)構(gòu)造成損害，導(dǎo)致公私兩敗俱傷的局面。我國PPP項目實踐表明，公私雙方的合作機(jī)制仍很不完善，雙方短期化傾向嚴(yán)重。政府傾向于將更多的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給私營部門，特別是私營部門不能有效管理的風(fēng)險，導(dǎo)致項目實施無法達(dá)到預(yù)想效果，因而要加強(qiáng)PPP項目的風(fēng)險管理。
PPP項目具有特許經(jīng)營期長、資金需求量大、技術(shù)復(fù)雜、參與者多且相互權(quán)利、義務(wù)交錯等特點。一般來說，PPP項目的風(fēng)險明顯大于一般建筑工程項目。PPP項目在立項、投融資、設(shè)計、施工、交付使用、營運(yùn)維護(hù)、移交等各個階段都存在大量的不確定性因素，容易受到社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、工程管理建設(shè)環(huán)境等諸多因素變化的影響。
風(fēng)險識別是風(fēng)險管理的第一步，是在收集資料和調(diào)查研究之后，運(yùn)用各種方法對潛在的及存在的各種風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)的歸類和識別，其中最重要的工作是了解并找出項目所有可能遭受損失的來源，即項目的風(fēng)險因素。風(fēng)險如果不能被識別，它就不能被有效地管理，本文通過梳理與總結(jié)國內(nèi)外專家和學(xué)者的研究，系統(tǒng)全面地識別了PPP項目風(fēng)險因素，為PPP項目的風(fēng)險管理提供了基礎(chǔ)。
二、PPP項目風(fēng)險因素識別
風(fēng)險管理首先必須識別和分析評價潛在的風(fēng)險領(lǐng)域，分析風(fēng)險事件發(fā)生的可能性和危害程度，這是項目風(fēng)險管理中最重要的步驟。項目風(fēng)險管理人員若不能準(zhǔn)確地識別項目面臨的所有潛在風(fēng)險，就失去了處理這些風(fēng)險的最佳時機(jī)，就將無意識、被動地自留這些風(fēng)險。
風(fēng)險識別包括確定風(fēng)險的來源、風(fēng)險產(chǎn)生的條件，描述其風(fēng)險特征和確定哪些風(fēng)險會對項目產(chǎn)生影響。項目風(fēng)險識別并非一蹴而就的事情，應(yīng)當(dāng)在項目過程中自始至終反復(fù)進(jìn)行。一旦風(fēng)險被識別出來，通常就可以開發(fā)甚至實施簡單和有效的風(fēng)險應(yīng)對措施。
近年來，與項目風(fēng)險識別相關(guān)的文獻(xiàn)已經(jīng)非常多，涉及各種各樣的方法，例如核查表法、情景分析法、專家調(diào)查法（個人判斷法、頭腦風(fēng)暴法、德爾菲法）等，PPP項目的風(fēng)險因素識別也不例外，在實際的操作中，PPP項目的識別是以上一種或幾種識別方法的綜合運(yùn)用，從而使得風(fēng)險的識別較為客觀和全面。本文對PPP項目的關(guān)鍵風(fēng)險因素分別按照系統(tǒng)風(fēng)險和非系統(tǒng)風(fēng)險進(jìn)行分類識別，非系統(tǒng)風(fēng)險按照PPP項目的實施階段進(jìn)行分解并逐一識別。
1. 系統(tǒng)風(fēng)險
系統(tǒng)風(fēng)險帶有普遍性，對于市場中的所有PPP項目均有影響。系統(tǒng)風(fēng)險貫穿于項目的各個階段，項目在立項、投融資、建設(shè)、運(yùn)營直到移交的全過程都可能受到系統(tǒng)風(fēng)險的影響。系統(tǒng)風(fēng)險可以繼續(xù)細(xì)化為政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險四大類。PPP項目的系統(tǒng)風(fēng)險如圖1所示。
(1）政治風(fēng)險
PPP項目更容易受到項目所在國政治局勢的影響。而且PPP項目一旦建成即形成固定資產(chǎn)，無法轉(zhuǎn)移。項目所在國的社會動蕩及權(quán)力的更迭以致違約，均會影響到項目投資者的收益。PPP項目的政治風(fēng)險因素、風(fēng)險因素的來源和造成的影響如表1所示。
(2）法律風(fēng)險
PPP項目的法律法規(guī)、政府政策等的變化會引起項目各參與方的權(quán)益、義務(wù)的變化，進(jìn)而會引起風(fēng)險，PPP項目的法律風(fēng)險因素、風(fēng)險因素的來源和造成的影響如表2所示。
(3）經(jīng)濟(jì)風(fēng)險
PPP項目所在的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境會對項目建設(shè)和經(jīng)營產(chǎn)生潛在的不利影響。外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境包括世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境、國家經(jīng)濟(jì)環(huán)境及相關(guān)行業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。PPP項目的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險因素、風(fēng)險因素的來源和造成的影響如表3所示。
(4）社會風(fēng)險
指PPP項目所在地的社會各個領(lǐng)域，各個階層和各種行業(yè)中存在的形式各異的風(fēng)俗、習(xí)俗、習(xí)慣、文化、秩序等引起的制約及阻礙項目建設(shè)和經(jīng)營的不穩(wěn)定性因素。PPP項目的社會風(fēng)險因素、風(fēng)險因素的來源和造成的影響如表4所示。
2. 非系統(tǒng)風(fēng)險
非系統(tǒng)風(fēng)險是指在項目實施和營運(yùn)過程中出現(xiàn)的與項目本身相聯(lián)系的各種潛在風(fēng)險。非系統(tǒng)風(fēng)險按階段可以細(xì)化為前期階段風(fēng)險、融資階段風(fēng)險、建設(shè)階段風(fēng)險、運(yùn)營階段風(fēng)險、移交階段風(fēng)險和多階段風(fēng)險。其中，多階段風(fēng)險是指可能在不止一個項目階段發(fā)生的風(fēng)險。PPP項目的系統(tǒng)風(fēng)險如圖2所示。
(1）前期階段風(fēng)險
項目的前期階段風(fēng)險大，也難于管理，如果此階段的風(fēng)險未能正確地被識別，則將為建設(shè)階段埋下隱患，增加風(fēng)險管理的難度，甚至導(dǎo)致難以補(bǔ)救的后果。PPP項目的前期階段的風(fēng)險因素、風(fēng)險因素的來源和造成的影響如表5所示。
(2）融資階段風(fēng)險
PPP項目中，由于貸款金額巨大，PPP項目面臨著巨大的融資風(fēng)險，PPP項目的融資階段的風(fēng)險因素、風(fēng)險因素的來源和造成的影響如表6所示。
(3）建設(shè)階段風(fēng)險
這一階段的風(fēng)險因素很多，來源也相當(dāng)廣泛，直接影響到工程項目能否順利完工。許多因素都會導(dǎo)致工程成本超支和工程延誤，而工程延誤除了會導(dǎo)致成本增加，還對營運(yùn)階段有影響。PPP項目的建設(shè)階段的風(fēng)險因素、風(fēng)險因素的來源和造成的影響如表7所示。
(4）運(yùn)營階段風(fēng)險
運(yùn)營階段是PPP項目最重要的階段，直接關(guān)系到項目的收益。在此階段的風(fēng)險極為復(fù)雜，并且在漫長的經(jīng)營期中，這些風(fēng)險相互作用、相互影響，處于動態(tài)變化中。PPP項目的運(yùn)營階段的風(fēng)險因素、風(fēng)險因素的來源和造成的影響如表8所示。
作者：張興旺，中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會；穆詩煜、李秀平，中信工程項目管理(北京)有限公司
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