（接上期）本序列研究關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》總則的適應(yīng)性分析已在“關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》的適應(yīng)性分析、探討與完善建議（二）”做了深入的研究和分析，本次研究主要針對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)市場主體的相關(guān)法定要求的適應(yīng)性進(jìn)行分析和探討。

一、招標(biāo)投標(biāo)市場主體的法律要求及特性分析

（一）法律主體界定

在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中主要的參與方包括招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人和評(píng)標(biāo)委員會(huì)等。招標(biāo)人是招標(biāo)投標(biāo)市場的“買方”，是市場的需求方，通過招標(biāo)投標(biāo)實(shí)現(xiàn)其采購需求。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是《招標(biāo)投標(biāo)法》衍生的連接招標(biāo)人采購需求和投標(biāo)人供應(yīng)能力的橋梁，是接受招標(biāo)人委托組織實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的中介機(jī)構(gòu)。投標(biāo)人是招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的“賣方”，是市場的供給方，通過招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)獲得中標(biāo)后，向招標(biāo)人提供滿足招標(biāo)人采購需求的供給服務(wù)。評(píng)標(biāo)委員會(huì)是招標(biāo)人依法組建的臨時(shí)組織，是評(píng)標(biāo)工作的實(shí)施主體，通過編制評(píng)標(biāo)報(bào)告為招標(biāo)人確定招標(biāo)結(jié)果提供咨詢意見。

（二）主體特性分析

《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的主要市場主體的招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人和評(píng)標(biāo)委員會(huì)等四方的權(quán)利和責(zé)任等做出了相關(guān)的法律要求。

原國家計(jì)劃委員會(huì)于1996年1月制定頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，該規(guī)定明確由項(xiàng)目法人承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目法人要對(duì)工程項(xiàng)目的建設(shè)及建成后的生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行一條龍管理和全面負(fù)責(zé)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中也明確招標(biāo)人是提出招標(biāo)項(xiàng)目、進(jìn)行招標(biāo)的法人或者其他組織。因此，從法律法規(guī)層面看，招標(biāo)人是工程建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任主體，也是工程建設(shè)招標(biāo)項(xiàng)目組織實(shí)施的責(zé)任主體。

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)立、從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會(huì)中介組織，最初國家對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)行資質(zhì)管理，《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)于招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)成立應(yīng)具備的條件做了明確的規(guī)定,只有取得相應(yīng)資質(zhì)的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，才能承擔(dān)相應(yīng)的代理業(yè)務(wù)。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理模式也在逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變,伴隨著2017年7月，國家發(fā)展改革委發(fā)布的9號(hào)公告全面停止中央投資項(xiàng)目招標(biāo)代理資格的認(rèn)定后，各類招標(biāo)代理資質(zhì)認(rèn)定正在陸續(xù)取消，當(dāng)前對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)新的管理辦法正在研究制定中。

投標(biāo)人是響應(yīng)招標(biāo)、參加投標(biāo)競爭的法人或者其他組織，除了科研項(xiàng)目允許個(gè)人參加投標(biāo)之外，其他項(xiàng)目投標(biāo)人必須為具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目能力的法人或其他組織,在當(dāng)前買方市場的市場環(huán)境下,投標(biāo)人處于劣勢,其合法權(quán)益常常受到侵害、限制或歧視性對(duì)待。

評(píng)標(biāo)委員會(huì)是由招標(biāo)人依法組建負(fù)責(zé)評(píng)標(biāo)工作的臨時(shí)性組織，其不具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，既不屬于《民法通則》中所規(guī)定的法人范疇，也不屬于《民事訴訟法》中其他組織的范疇。

二、招標(biāo)投標(biāo)市場主體的市場行為與表現(xiàn)

（一）招標(biāo)人的市場行為與呼聲

在招標(biāo)投標(biāo)的實(shí)踐活動(dòng)中，各個(gè)地方招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)行政監(jiān)督部門為了規(guī)范操作、方便管理，在采購需求確定、文件編制、評(píng)標(biāo)委員會(huì)組建和確定中標(biāo)人等方面制定了許多條條框框的規(guī)定和要求，這在一定程度上約束和限制了招標(biāo)人的自主權(quán)，使得招標(biāo)人的責(zé)任和權(quán)利產(chǎn)生明顯不對(duì)等，這也在一定程度上刺激了招標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、與投標(biāo)人串通投標(biāo)等不法行為。從對(duì)招標(biāo)人的調(diào)查反饋來看，招標(biāo)人普遍反映招標(biāo)投標(biāo)的行政監(jiān)管過于剛性，以及招標(biāo)人所擁有的權(quán)利和責(zé)任完全不對(duì)等等問題，依法保護(hù)招標(biāo)人自主權(quán)的呼聲日益強(qiáng)烈。

（二）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的市場表現(xiàn)與不良行為

隨著招標(biāo)投標(biāo)制度的廣泛、深入應(yīng)用，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)行業(yè)進(jìn)入了有法可依、蓬勃發(fā)展的時(shí)期，數(shù)量規(guī)模和服務(wù)領(lǐng)域也獲得了迅速發(fā)展。獲得資質(zhì)認(rèn)定的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)和規(guī)范我國工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、提高經(jīng)濟(jì)效益、保護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益等方面，發(fā)揮了舉足輕重的作用。在看到招標(biāo)投標(biāo)市場發(fā)展成績的同時(shí)，也應(yīng)看到當(dāng)前部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)還存在著參與或操縱虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)或違規(guī)操作等不良行為。

（三）投標(biāo)人的市場行為與期望

受當(dāng)前買方主導(dǎo)工程建設(shè)市場的市場特征影響，投標(biāo)人在市場活動(dòng)中處于明顯的弱勢地位，在具體的招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐中，經(jīng)常存在對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行歧視性和差別性對(duì)待的問題。實(shí)踐中，潛在投標(biāo)人針對(duì)限制和歧視性條款問題往往選擇回避或默不作聲。部分投標(biāo)人為了最大限度地爭取競爭優(yōu)勢，與招標(biāo)人串通投標(biāo)以及與其他投標(biāo)人圍標(biāo)、串標(biāo)等現(xiàn)象也屢見不鮮。從對(duì)投標(biāo)人的調(diào)查反饋來看，投標(biāo)人普遍期望加大招標(biāo)投標(biāo)信息公開力度，建立有效的投訴機(jī)制，增強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)的公正性和公平性。

（四）評(píng)標(biāo)委員會(huì)的實(shí)踐表現(xiàn)與公眾反饋

評(píng)標(biāo)工作是招投標(biāo)的核心環(huán)節(jié)，直接影響最終的評(píng)標(biāo)和定標(biāo)結(jié)果，由于評(píng)標(biāo)委員會(huì)掌握評(píng)標(biāo)的主動(dòng)權(quán)和裁量權(quán)，能夠直接影響招標(biāo)結(jié)果，在當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐中，部分評(píng)標(biāo)專家為了謀取不當(dāng)利益而干預(yù)評(píng)標(biāo)、操縱評(píng)標(biāo)和不公正評(píng)標(biāo)的現(xiàn)象日益頻發(fā)，形成了不正當(dāng)?shù)睦骀湕l，滋生了腐敗，也極大地影響了招標(biāo)的公正和公平。根據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人和行政監(jiān)督部門等相關(guān)受訪者均反映了評(píng)標(biāo)委員會(huì)的責(zé)權(quán)利不平衡和現(xiàn)存的不正當(dāng)利益行為等問題。

三、招標(biāo)投標(biāo)市場主體法定要求的適應(yīng)性分析

（一）保護(hù)招標(biāo)人自主權(quán)的適應(yīng)性分析

招標(biāo)人自主權(quán)內(nèi)涵很多，包括采購方式選擇權(quán)、招標(biāo)文件編制權(quán)、評(píng)標(biāo)工作參與權(quán)和定標(biāo)決策權(quán)等，其中最重要的是招標(biāo)項(xiàng)目最為關(guān)鍵的定標(biāo)決策權(quán)。在實(shí)踐中，招標(biāo)人在采購方式選擇、采購需求確認(rèn)、招標(biāo)文件編制和評(píng)標(biāo)代表選派以及確定中標(biāo)人等方面都受到了極大的限制和束縛。造成招標(biāo)人自主權(quán)無法行使或行使不暢的原因是多方面的，包括法條要求的沖突、監(jiān)管工作的越位和廉政工作不到位等。在法條要求的沖突方面主要表現(xiàn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》的第四十一條關(guān)于中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合的條件要求，直接將評(píng)標(biāo)委員會(huì)的評(píng)標(biāo)工作從咨詢意見轉(zhuǎn)向定標(biāo)意見，實(shí)質(zhì)上剝奪了招標(biāo)人定標(biāo)的自主決策權(quán)。

《招標(biāo)投標(biāo)法》的立法初衷是規(guī)范招標(biāo)人的自主權(quán)，而不是過度限制招標(biāo)人自主權(quán)，但在招標(biāo)投標(biāo)法律制度發(fā)展過程中，對(duì)招標(biāo)人自主權(quán)的限制無限放大，在一定程度上增加了招標(biāo)人的抵觸情緒，反而刺激了招標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)、與投標(biāo)人串通、暗箱操作和虛假招標(biāo)等不法行為的滋生，可見，關(guān)于招標(biāo)人自主權(quán)的相關(guān)限制性要求已與立法初衷發(fā)生背離，需要進(jìn)行適應(yīng)性改進(jìn)。

（二）招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)管理模式的適應(yīng)性分析

為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)過程和結(jié)果實(shí)施行政監(jiān)督，以提高政府行政管理水平和公共服務(wù)能力，《招標(biāo)投標(biāo)法》衍生了招標(biāo)代理行業(yè)，并對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)實(shí)行資質(zhì)管理，其主要目的是通過強(qiáng)化對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理來全面監(jiān)管招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了維持代理資格，勢必會(huì)加強(qiáng)業(yè)務(wù)管理，這在招標(biāo)投標(biāo)的初級(jí)發(fā)展階段切實(shí)發(fā)揮了重大作用，但招標(biāo)采購實(shí)踐歸根結(jié)底最終要落實(shí)到招標(biāo)采購人員的市場行為上，然而傳統(tǒng)的監(jiān)管方式對(duì)于具體執(zhí)行招標(biāo)業(yè)務(wù)的招標(biāo)代理從業(yè)人員約束性不強(qiáng)。在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，招標(biāo)規(guī)模、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員激增的背景下，傳統(tǒng)監(jiān)管方式的弊端和缺陷日益顯現(xiàn)，已不能很好地適應(yīng)招標(biāo)投標(biāo)的實(shí)踐要求，需要深入開展從業(yè)人員執(zhí)業(yè)管理，建立從業(yè)人員執(zhí)業(yè)檔案和追責(zé)機(jī)制，約束和規(guī)范從業(yè)人員執(zhí)行行為，以保障招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)健康、有序發(fā)展。

（三）保護(hù)投標(biāo)人合法權(quán)利的適應(yīng)性分析

在實(shí)踐中，招標(biāo)人為了實(shí)現(xiàn)意向單位中標(biāo)而試圖通過設(shè)置歧視性條款限制和排斥潛在投標(biāo)人，為意向單位量身定制資格條件和評(píng)標(biāo)辦法，提高其中標(biāo)機(jī)會(huì)。潛在投標(biāo)人往往由于準(zhǔn)備投標(biāo)文件時(shí)間緊張、顧忌與招標(biāo)人關(guān)系處理等因素而選擇回避或默不作聲，在一定程度上助長了個(gè)別招標(biāo)人要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)量身定制招標(biāo)文件、提前與意向單位進(jìn)行對(duì)接、評(píng)標(biāo)過程故意引導(dǎo)評(píng)標(biāo)專家打分等不法行為的氣焰。而當(dāng)前《招標(biāo)投標(biāo)法》中僅對(duì)該行為做了禁止性規(guī)定和法律責(zé)任界定，但尚未有合理的解決路徑設(shè)計(jì)，對(duì)約束招標(biāo)人的不法行為缺乏有效的抓手，未建立面向公眾和投標(biāo)人合理、可行的監(jiān)督、投訴或維權(quán)機(jī)制。因此，《招標(biāo)投標(biāo)法》在保護(hù)投標(biāo)人公平、公正權(quán)利等方面需要做進(jìn)一步的制度完善，以適應(yīng)當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐的發(fā)展要求。

（四）評(píng)標(biāo)委員會(huì)責(zé)權(quán)利的適應(yīng)性分析

從法律關(guān)系上，招標(biāo)人與評(píng)標(biāo)委員會(huì)之間的關(guān)系應(yīng)界定為委托代理關(guān)系，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的法律地位應(yīng)當(dāng)界定為“接受招標(biāo)人委托對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審的受托人”，其作用為“為滿足招標(biāo)人的需求、保障招標(biāo)人最大利益，憑借自身享有的專業(yè)技能和專業(yè)知識(shí)，向招標(biāo)人推薦合格的中標(biāo)候選人，為招標(biāo)人定標(biāo)提供咨詢意見”。評(píng)標(biāo)委員會(huì)提供的評(píng)標(biāo)報(bào)告僅應(yīng)作為招標(biāo)人進(jìn)行定標(biāo)決策的參考，而不是必須選擇評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的第一名中標(biāo)候選人中標(biāo)，這樣才能理順招標(biāo)人的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任之間的關(guān)系。由于評(píng)標(biāo)委員會(huì)是臨時(shí)組織，對(duì)其法律責(zé)任的追溯極為困難，導(dǎo)致當(dāng)前法律條件下評(píng)標(biāo)委員會(huì)的責(zé)權(quán)利存在明顯失衡，權(quán)利要遠(yuǎn)大于其承擔(dān)的責(zé)任，這也一定程度上助長了個(gè)別評(píng)標(biāo)專家尋租行為的氣焰。

可見，現(xiàn)行《招標(biāo)投標(biāo)法》在評(píng)標(biāo)委員會(huì)責(zé)權(quán)利的設(shè)定上與招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐存在較為明顯的不適應(yīng)性，需要進(jìn)行改革完善，合理賦予評(píng)標(biāo)委員會(huì)責(zé)任和權(quán)利，正確建立和捋順招標(biāo)人與評(píng)標(biāo)委員會(huì)的法律關(guān)系。

四、相關(guān)探討與完善建議

綜上，《招標(biāo)投標(biāo)法》立法目的在于：通過強(qiáng)化對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)管，來達(dá)到規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的目的；通過利用社會(huì)的專家資源參與評(píng)標(biāo)工作，為招標(biāo)人提供定標(biāo)咨詢意見，來提高評(píng)審結(jié)果的科學(xué)性和合理性，并提高采購效益；通過加大招標(biāo)項(xiàng)目信息公開的程度，來為投標(biāo)人創(chuàng)造公平、公正的市場環(huán)境，保護(hù)市場各方的合法權(quán)益。但隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形態(tài)和工程建設(shè)需求已發(fā)生了巨大的變化，《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)主體的法定要求已不能滿足工程項(xiàng)目的客觀需求和市場主體的訴求與期望，需要與時(shí)俱進(jìn)，開展相應(yīng)的適應(yīng)性改進(jìn)。

關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)招標(biāo)投標(biāo)主體法定要求的改革和完善的建議如下：

1.進(jìn)一步放權(quán)給招標(biāo)人，實(shí)現(xiàn)招標(biāo)人的權(quán)利與責(zé)任對(duì)等，在保護(hù)招標(biāo)人自主權(quán)和決策權(quán)的同時(shí)，也需要建立監(jiān)督權(quán)力的管理機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，將招標(biāo)人自主權(quán)關(guān)進(jìn)制度的牢籠，給權(quán)力加上防腐劑；

2.順應(yīng)當(dāng)前“簡政放權(quán)”的行政體制改革潮流，將對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的管理重點(diǎn)由管理企業(yè)轉(zhuǎn)向管理從業(yè)人員轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化招標(biāo)專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格和責(zé)任，規(guī)范招標(biāo)采購職業(yè)行為；

3.建立投標(biāo)人有效、可行的投訴機(jī)制和對(duì)招標(biāo)人的追責(zé)和懲罰機(jī)制，提高招標(biāo)人公平、公正意識(shí)，從源頭上杜絕限制和排斥潛在投標(biāo)人的問題；

4.重新定位評(píng)標(biāo)專家評(píng)標(biāo)工作對(duì)于招標(biāo)人定標(biāo)工作的關(guān)系，建議將評(píng)標(biāo)專家評(píng)標(biāo)工作定位為招標(biāo)人定標(biāo)和決策提供咨詢意見，通過嚴(yán)把評(píng)標(biāo)專家門檻、定期開展技能考核、建立評(píng)標(biāo)專家個(gè)人信用檔案及合理的追責(zé)機(jī)制等配套的保障措施，進(jìn)一步規(guī)范和約束評(píng)標(biāo)專家的個(gè)人行為，促進(jìn)評(píng)標(biāo)工作質(zhì)量的提升，保證招標(biāo)工作質(zhì)量和效率。(未完待續(xù))

    作者：陳尚聰   夏  涓    李   穎

（作者單位：國信招標(biāo)集團(tuán)研究院）

  來源：《招標(biāo)采購管理》