招標采購是事業(yè)單位一項復(fù)雜的工作，必須結(jié)合實際情況制定健全、合理的物資采購內(nèi)部控制制度，嚴格按照招標采購法規(guī)以及其他有關(guān)采購政策規(guī)定開展業(yè)務(wù)，確保真正采購到質(zhì)優(yōu)價廉的物資設(shè)備。本文總結(jié)研究基層事業(yè)單位招標采購實踐中遇到的各種問題，并就完善相關(guān)法規(guī)提出針對性建議。
總結(jié)研究基層事業(yè)單位招標采購實踐中遇到的各種問題，主要表現(xiàn)為，招標投標各方主體與行政監(jiān)管部門對招標采購法律規(guī)定認識理解不準確、執(zhí)行法律規(guī)定不到位，以及法律制度規(guī)定不適應(yīng)實際采購需求等三個方面問題。
一、對采購方式和法律適用理解把握不準確
公益事業(yè)單位采購資金大多屬于預(yù)算資金。因此，多數(shù)情況下采購活動應(yīng)當(dāng)遵守政府采購方面的法律規(guī)定，采用招標方式采購的，還應(yīng)當(dāng)遵守招標投標方面的法律規(guī)定。但是，在實際工作中對采用何種方式進行采購以及如何適用法律還存在一些誤區(qū)。
一是認為既然使用的是預(yù)算資金，只能采用《政府采購法》規(guī)定的采購方式。《政府采購法》將政府采購分為兩大類，集中采購和分散采購。對列入集中采購目錄范圍內(nèi)的采購，不論資金數(shù)額大小均應(yīng)由集采機構(gòu)集中采購。對未列入集中采購目錄內(nèi)的采購，屬于分散采購。此類采購資金在限額以上的，應(yīng)當(dāng)按照《政府采購法》規(guī)定的采購方式進行采購；在限額以下的，采購人可以自主決定如何采購，可以不按照《政府采購法》規(guī)定的采購方式和程序進行采購。這是《政府采購法》兼顧公開、公平競爭和效率兩個方面，做出的科學(xué)的制度設(shè)計。因此，究竟以何種方式采購，采購人要根據(jù)相關(guān)規(guī)定具體分析確定。
二是認為既然使用的是預(yù)算資金，只能采用招標方式進行采購。這種看法是對政府采購以招標采購為原則的片面理解，忽視了《政府采購法》規(guī)定的單一來源、競爭性談判、詢價等采購方式的制度價值。正確的做法應(yīng)當(dāng)是根據(jù)各類采購方式適用的情形，合理選擇恰當(dāng)?shù)牟少彿绞竭M行采購。
三是認為采用招標方式采購的，僅遵守《招標投標法》及其實施條例即可。按照現(xiàn)行政府采購的規(guī)定，事業(yè)單位使用預(yù)算資金進行采購本質(zhì)上屬于政府采購，不會因為采用哪種方式采購而改變屬性。因此采用招標方式進行采購的，還應(yīng)當(dāng)遵守政府采購方面的法律關(guān)于政府采購的實體性規(guī)定，比如說要遵守集中采購和分散采購的規(guī)定，要遵守政府采購政策的規(guī)定等。根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，還應(yīng)當(dāng)遵守《政府采購法》及其實施條例對招標采購做出的特殊規(guī)定。
二、采購不按照法律規(guī)定的方式和程序?qū)嵤?/p>
這個問題在應(yīng)當(dāng)采用招標方式采購的情況下最為突出。招標采購本質(zhì)上強調(diào)的是充分競爭的市場原則。最大可能的杜絕暗箱操作，私自相授，做到公開、公正、公平；最大限度地鼓勵競爭，因此有著嚴格的程序規(guī)定，尤其是時限要求，這必然會影響采購效率。為了兼顧效率與公平，《政府采購法》及其實施條例規(guī)定采購人在預(yù)算編制時應(yīng)當(dāng)編制年度采購計劃，并對緊急、小額采購等做了專門安排。實踐中這些規(guī)定執(zhí)行得不好，年度采購計劃缺失或者考慮不周，為應(yīng)對突發(fā)任務(wù)需要安排臨時采購。補辦招標采購手續(xù)、將應(yīng)該公開招標的項目化整為零規(guī)避招標的情形時有發(fā)生；小型采購項目陪標、圍標現(xiàn)象普遍存在；招標文件量身定做、泄露甚至勾兌標底的行為屢禁不止。這些問題的存在嚴重違背了招標制度設(shè)計的初衷。
三、評審專家的專業(yè)能力無法有效發(fā)揮
現(xiàn)行采購（包括招標）法律規(guī)定限制了采購人自主選擇供應(yīng)商的權(quán)利，基本上將決定權(quán)交由評審專家代行。這一規(guī)定的本意是好的，由評審專家作為獨立第三方客觀評判，公平、公正確定供應(yīng)商。但是，實踐中受兩方面因素制約，這種理想狀態(tài)很難達到。一個因素是從專家?guī)熘须S機抽取專家，難以保證所抽取專家的專業(yè)能力適合所評審的項目要求。有時甚至抽取的專家有超過半數(shù)并非評審項目所需專業(yè)領(lǐng)域的專家，評審意見難以體現(xiàn)專業(yè)水準。另一個因素是即使專家的專業(yè)能力滿足評審需要，還是無法避免人情因素。特定領(lǐng)域的專家往往平時就與該領(lǐng)域的采購人、供應(yīng)商保持密切聯(lián)系，專家之間也相當(dāng)熟悉，常常相互之間還有利益瓜葛，評審結(jié)果容易出現(xiàn)偏差。
四、自體監(jiān)督效果不佳
按照《招標投標法》和《政府采購法》的規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)對采購活動及其當(dāng)事人的行為實施監(jiān)督，依法查處采購活動中的違法行為。但是，在實際工作中，事業(yè)單位采購的監(jiān)督工作一般由紀檢監(jiān)察部門負責(zé)。受專業(yè)能力的限制，紀檢監(jiān)察部門工作人員只能對招標的程序是否合規(guī)進行監(jiān)督。如對公開招標，只能看到開標、評標現(xiàn)場的活動情況，而對其他情況無法掌握，對于是否存在泄露標底、是否圍標、串標等在短時間內(nèi)無法判斷；對于招標文件、投標文件的專業(yè)性內(nèi)容更是難以做出判斷。同時，由于有紀檢監(jiān)察部門參與監(jiān)督，采購部門還會將此作為“擋箭牌”，認為紀檢監(jiān)察部門到場監(jiān)督了，采購工作就合規(guī)了，即便事后發(fā)現(xiàn)問題也不是自己的事，反而放松了自己對采購工作的要求。因此，由采購人自己的紀檢監(jiān)察部門對采購活動進行監(jiān)督往往流于形式，效果并不好。
五、意見建議
上面列舉的僅僅是招投標實踐中出現(xiàn)的部分問題。目前，黨中央、國務(wù)院明確要求對《招標投標法》進行全面修訂，國家發(fā)展改革委已經(jīng)牽頭開始了修訂工作。建議在本次修訂過程中，對招投標領(lǐng)域中存在的問題進行深入分析，對現(xiàn)行招投標制度進行全面修訂。具體提出以下建議：
一是進一步聚焦招投標鼓勵公平競爭的功能，劃清制度邊界?，F(xiàn)行《招標投標法》將提高經(jīng)濟效益、保證項目質(zhì)量作為立法目的的兩項內(nèi)容，近年來又賦予了招投標反腐敗的職能。實踐證明，招投標可以在這些方面發(fā)揮一些作用，但成效并不明顯，一些違法行為反而將招投標作為自己的合法外衣。同時，為了實現(xiàn)上述目的，招投標制度設(shè)計更加復(fù)雜，制約了當(dāng)事人的權(quán)利，影響了采購效率。這種制度設(shè)計在一定程度上還激起了當(dāng)事人名義合法實質(zhì)違法的企圖。工程質(zhì)量、商業(yè)賄賂和腐敗等問題應(yīng)當(dāng)由專門的法律規(guī)范，我們已經(jīng)有了這樣的法律，《招標投標法》沒有必要過多關(guān)注這些問題，而應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注競爭的公平和效率，同時把實踐中容易引起歧義的規(guī)定進一步細化，增強可操作性。
二是區(qū)別采購情形設(shè)計采購流程，提高采購效率?，F(xiàn)行《招標投標法》的采購程序主要是針對工程采購來設(shè)計的，招標過程時間比較長。工程項目通常比較大，需要考慮的環(huán)節(jié)多，編制投標文件以及評標等消耗的時間比較長，應(yīng)當(dāng)給投標人留出必要的時間。但是對于貨物和簡單的服務(wù)采購來說，消耗與工程采購一樣的時間、履行嚴格的專家評審程序就沒有必要了，實踐中招標人會想方設(shè)法采取變通的做法，反而損害了招投標制度的嚴肅性。因此，本次修訂《招標投標法》針對通用貨物和服務(wù)采購，應(yīng)當(dāng)進一步優(yōu)化采購流程，提高采購效率。
三是進一步厘清監(jiān)管職責(zé)，做到不缺位、不越位。國家發(fā)展改革委法規(guī)司司長楊潔在今年5月份召開的《招標投標法》修訂工作國際研討會上的致辭中指出，《招標投標法》對政府與市場權(quán)力責(zé)任邊界的界定不夠清晰，對市場主體特別是招標人的自主權(quán)干預(yù)過多，對評審專家缺乏嚴格的考核標準和責(zé)任約束，存在管得過多與管得不到位并存的情形。這個判斷是符合實際情況的。我認為，首先，要解決管得過多問題。實踐中有些監(jiān)管部門什么都管，甚至招標投標業(yè)務(wù)全流程管控。但是并沒有由此避免圍標、串標、亂評標等問題的發(fā)生。招標本質(zhì)上是一種采購行為，采購的標的物是工程、貨物和服務(wù)。就采購目的或者作用來說，有些情況下可能涉及公權(quán)力。比如政府機關(guān)采購辦公樓，是為了有地方辦公，并行使職權(quán)。但就采購行為本身來說，并不涉及公權(quán)力的行使，招投標任何一方當(dāng)事人都不能強迫另一方與自己交易，也就說雙方的法律地位是平等的。因此，在法律關(guān)系的范疇中，招標投標活動屬于民事法律行為。既然屬于民事法律行為，招投標活動就應(yīng)當(dāng)遵守民法的基本原則，其中最需要強調(diào)的就是當(dāng)事人意思自治原則——招投標活動當(dāng)事人對自己的行為負責(zé)，法律或者監(jiān)管機關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能少地進行干預(yù)?！墩袠送稑朔ā穼φ型稑嘶顒拥谋O(jiān)管部門及其職責(zé)做了規(guī)定。按照法無授權(quán)不可為的原則，監(jiān)管部門只需要履行法律明確的監(jiān)管職責(zé)。同時，按照法律規(guī)定，監(jiān)管部門主要采取事后監(jiān)管，沒必要時時處處采取事先監(jiān)控，對大部分違法行為可以采用“不告不理”原則。同時，實踐中還要避免非法定監(jiān)管機構(gòu)對招投標活動的越位干預(yù)。有些沒有法定招投標監(jiān)管職責(zé)的機構(gòu)部門常常對招投標活動越位發(fā)號施令，卻由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，經(jīng)常發(fā)生違反招投標制度的行為，給招標投標當(dāng)事人造成不良影響。其次，依靠傳統(tǒng)行政監(jiān)管方式，無法有效規(guī)范招標投標市場交易秩序。一方面應(yīng)當(dāng)強化招標投標雙方的權(quán)利責(zé)任，發(fā)揮招標投標當(dāng)事人相互監(jiān)督制約作用；另一方面，應(yīng)當(dāng)大力實行電子招標投標，利用電子招標投標交易系統(tǒng)永久留痕記錄和交易大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)事中事后在線行政監(jiān)督，并發(fā)揮社會公眾聚合監(jiān)督作用。
作者：姚桂霞
作者單位：中國國土資源航空物探遙感中心
來源：《招標采購管理》